Las universidades estatales y la construcción unitaria del principio de autonomía universitaria: ensayo de una crítica a la jurisprudencia constitucional chilena
| Autor | Manuel A. Núñez |
| Cargo | Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Católica del Norte |
| Páginas | 224-249 |
Manuel A. Núñez1
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Si se examina el texto de la Constitución vigente, es posible advertir que la autonomía, en cuanto atributo de un ente colectivo, es un privilegio preferentemente reconocido a los entes públicos. En efecto, de las más de quince veces que aparece recogido ese concepto en el texto constitucional, solo en dos oportunidades el constituyente lo predica en favor de entes privados, cual es el caso de los grupos intermedios (art. 1° CPR) y los sindicatos (art. 19.19 inciso 3°, que no son otra cosa que una especial categoría de cuerpos intermedios). En el resto de los casos, la autonomía es un rasgo que caracteriza expresamente a órganos estatales, tales como ciertas entidades fiscales (art. 58 incs. 1° y 2°, 65 núms. 2 y 3), el Consejo Nacional de Televisión (art. 19.12, inc. 6°), el Ministerio Público (arts. 83 inc. 1° y 84 inc. 1°), la Contraloría General de la República (art. 98 inc. 1°), el Banco Central (art. 108 inc. 1°) o las municipalidades (arts. 118 inc. 4° y 122).
Como atributo constitucional de los entes públicos, la autonomía puede entenderse como una garantía institucional, más o menos precisa, que opera en un doble plano: organizativo y normativo. En el plano organizativo, ella supone una estructura de competencias y, en algunos casos (como acontece con los órganos administrativamente descentralizados), una personalidad y un patrimonio independientes del Estado centralizado. En el plano normativo, ella implica una potestad de generación de reglas propias de alcance interno (como es el caso de la potestad reglamentaria interna reconocida al Consejo de Seguridad Nacional o a ambas Cámaras del Parlamento) o, en su caso, también externo (como es el caso del Presidente de la República). Naturalmente, el significado y la precisión de la autonomía son extraordinariamente variables, pues en algunos casos la autonomía se encuentra construida sobre una serie de atribuciones garantizadas como privativas por la propia Constitución y vinculantes para el legislador (que no puede, sin violar la Constitución, distribuir esas competencias de diverso modo) como sucede con la Contraloría General de la República o el Ministerio Público. En otros casos, como sucede con el Banco Central, la autonomía se presenta como un atributo más débil, correspondiendo su configuración a un legislador más o menos libre de restricciones constitucionales.2
La autonomía sobre la que pretendo reflexionar en esta oportunidad es la que corresponde a las instituciones universitarias del Estado. Como se sabe, esta modalidad de autonomía se encuentra definida en el art. 79 LOCE como "el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa". Propongo discutir y demostrar dos tesis que se encuentran estrechamente enlazadas: (i) que laPage 225 autonomía universitaria es, en Chile, una garantía simplemente legal de las universidades estatales u orgánico constitucional si admitimos, aunque sea provisoriamente, el carácter jerárquicamente superior de este tipo de leyes; y (ii) que la autonomía, en tanto autonomía, es un atributo preferente de las universidades del Estado.
A continuación se expondrá de forma separada la fundamentación del principio de autonomía de las universidades estatales y no estatales. En la primera categoría se comprenden todas aquellas universidades creadas por ley y que, de conformidad a la LOC núm. 18.575, forman parte de la Administración del Estado. La segunda categoría comprende a las universidades que aquí se denominarán con el calificativo más amplio de universidades "no estatales". Este último calificativo parece más preciso que el de "privadas", puesto que en Chile las universidades que no pertenecen al Estado constituyen un complejo de organizaciones que comprende personas jurídicas de Derecho privado, personas jurídicas de Derecho público (algunas de ellas con reconocimiento legislativo general y otras con reconocimiento legislativo especial) y personas jurídicas de Derecho canónico, mezclándose estos atributos en más de una ocasión.
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El carácter legal o no constitucional de la autonomía de las universidades del Estado. Para demostrar esta afirmación es preciso recordar preliminarmente que la Constitución de 1980 no reconoció, con status constitucional, la autonomía de las universidades estatales. En efecto, a diferencia de lo que dispuso la Constitución de 1925 tras el "Estatuto de Garantías" de 1971 (Ley núm. 17.398, D.O. de 9 de enero de 1971), la Constitución de 1980 guardó silencio en lo que se refiere a la autonomía de las universidades estatales.
El antiguo art. 10 núm. 7 de la Constitución de 1925, reformado por el "Estatuto de Garantías", dispuso, entre otras cosas, que "las universidades estatales y las reconocidas por el Estado son personas jurídicas dotadas de autonomía académica, administrativa y económica. Corresponde al Estado proveer a su adecuado financiamiento, de acuerdo a los requerimientos educacionales, científicos y culturales del país". Para las universidades estatales, era la primera vez que una Constitución les reconocía expresamente su privilegio de organismos autónomos.
Hasta la ley de reforma constitucional núm. 17.398, la autonomía de las universidades públicas había reposado entonces sobre bases exclusivamente subconstitucionales. Desde la perspectiva constitucional ello significaba que la ley podía soberanamente elegir, sin violar la Carta Fundamental, entre crear universidades autónomas o universidades subordinadas a la Administración central. Dicho de otro modo, si una ley configuraba una universidad estatal como un ente no autónomo de la Administración central, esa ley no podía ser tachada de inconstitucional.
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Entre las fuentes subconstitucionales anteriores a la reforma de 1971 que concedieron autonomía a las universidades del Estado, pueden mencionarse el Decreto del Ministerio de Educación núm. 7.500 de 10 de diciembre de 1927, que declaró autónomas a las universidades del Estado3 y el Decreto Supremo núm. 7916 de 31 de diciembre de 1927, que concedió autonomía económica a las mismas. Cabe aclarar que dicho atributo se limitaba a las Universidades existentes a la época, que en lo que al Estado se refiere comprendía solamente a la Universidad de Chile (cuya plena autonomía recién la alcanzaría con los estatutos de 1931). Por lo que concierne a la segunda de las universidades del Estado, la Universidad Técnica del Estado, hay que recordar que ella había sido organizada por el Decreto 1831, de 9 de abril de 1947 (D. O. de 28 de abril de 1947) como una institución enteramente dependiente del Ministerio de Educación. Esta última universidad recibe el privilegio de la autonomía recién en 1952.4
El privilegio constitucional creado con la reforma de 1971 se mantuvo por algo más de cinco años, hasta la entrada en vigencia del Acta Constitucional núm. 3. Como se sabe, este último documento constitucional derogó, expresamente y a partir del 18 de septiembre de 1976 (arts. 12 y 8° transitorio, DL. núm. 1.552, D. O. de 13 de septiembre de 1976) el art. 10 de la Constitución de 1925 (a excepción de los incisos segundo y tercero del numeral 2). Al igual que el texto original de la Carta de 1925, el Acta Constitucional núm. 3 no contempló una disposición especial referida la autonomía universitaria. El Acta se limitó a reconocer el derecho de las universidades a establecer, operar y mantener estaciones de televisión (art. 1 núm. 12) y el deber del Estado en orden a "fomentar el desarrollo de la educación superior en conformidad a los requerimientos y posibilidades del país, contribuir a su financiamiento y garantizar que el ingreso a ella se determine atendiendo únicamente a la capacidad e idoneidad de los postulantes" (art. 1 núm. 13). En lo que respecta a la libertad de enseñanza, el texto del Acta se limitaba a señalar que "[u]n estatuto especial regulará el ejercicio de esta libertad" (art. 1 núm. 12).
En consecuencia, derogado el privilegio constitucional de la autonomía universitaria, las cosas volvían al estado en que se encontraban antes de la entrada en vigencia del Estatuto de Garantías de 1971, recobrando así el legislador su capacidad para crear instituciones de educación superior no autónomas.
La última norma que reconoció la autonomía de las universidades del Estado, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1980, fue el DFL. núm. 1 de 1981Page 227 (D. O., de 3 de enero de 1981), cuyo artículo 3° estableció que la universidad "es una institución autónoma que goza de libertad académica y que se relaciona con el Estado a través del Ministerio de Educación". El mismo DFL. descompuso la autonomía en tres dimensiones que se han mantenido hasta el presente: la autonomía académica, la económica y la administrativa.5 Cabe apuntar, para ser en todo caso fieles a la historia, que el reconocimiento de este privilegio legal fue bastante poco operativo, por cuanto una de las primeras decisiones que había tomado la Junta de Gobierno en materia de administración universitaria -y que por cierto mantenía plena vigencia a enero de 1981- fue intervenir las universidades nombrando rectores delegados.6 Además, menos de un mes antes del DFL. 1 de 1981, se había dictado otro...
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